Аналитическая справка по законопроекту «О признании утратившей силу статьи 94 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»»
19 августа 2020 года Минпросвещения России опубликовало для общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект федерального закона «О признании утратившей силу статьи 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»»
19 августа 2020 года Минпросвещения России опубликовало для общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект федерального закона «О признании утратившей силу статьи 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»» (https://regulation.gov.ru/projects#departments=119&npa=107384). Датой начала общественного обсуждения является 19 августа 2020 г., а окончания общественного обсуждения – 3 сентября 2020 г. Датами начала и окончания независимой антикоррупционной экспертизы являются соответственно 19 августа и 26 августа 2020 г. Согласно Пояснительной записке, данный ПФЗ подготовлен во исполнение пункта 37 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. № 3205-р и пункта 3 плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утверждённого Председателем Правительства Российской Федерации от 29 мая 2019 г. № 4714п-П36. Согласно статье 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» педагогическая экспертиза проводится в отношении проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися.
Проведение педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, организуется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. К проведению педагогической экспертизы на общественных началах привлекаются физические и юридические лица, имеющие необходимую квалификацию. Заключение, составленное по результатам проведения педагогической экспертизы, подлежит обязательному рассмотрению федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта или принявшим нормативный правовой акт, являвшийся объектом педагогической экспертизы, в тридцатидневный срок со дня получения этого заключения. Результаты рассмотрения этого заключения размещаются на официальном сайте указанного федерального органа исполнительной власти в сети "Интернет". Порядок проведения педагогической экспертизы устанавливается Правительством Российской Федерации.
Автор Пояснительной записки к проекту Федерального закона «О признании утратившей силу статьи 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»» статс-секретарь – заместитель Министра Просвещения Российской Федерации А.А. Корнеев утверждает: «Законопроект направлен на устранение неэффективных (устаревших) норм (положений) Федерального закона, не имеющих должного механизма реализации в регулировании обязательных требований». Поскольку существует Постановление Правительства РФ от 17.02.2014 N 120 (ред. от 29.11.2018) "О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания" (вместе с "Правилами проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания"), ничего кроме недоумения это заявление не вызывает. Остается предположить одно из трех: или заместитель Министра Просвещения вообще не знает о существовании этого Постановления Правительства РФ, или это Постановление Правительства РФ представляется ему недостаточным механизма реализации статьи 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», либо он сознательно вводит в заблуждение общественность. Поскольку первый вариант объяснения представляются маловероятными, второй необходимо было аргументировать, а этого сделано не было, то речь, скорее всего, идет о сознательном обмане. Единственный аргумент, который приводит А.А. Корнеев, состоит в том, что введение педагогической экспертизы совпало с формированием системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, предусматривающей осуществление общественного обсуждения нормативных правовых актов (постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»).
Поскольку проекты нормативных правовых актов, в том числе касающиеся вопросов обучения и воспитания, подлежат обязательному общественному обсуждению, в котором участвуют педагоги, родители, работодатели, обучающиеся и иные лица, то проведение процедуры педагогической экспертизы нормативных правовых актов представляется заместителю Министра Просвещения РФ явно избыточной. Исходя из этого, он и предлагает признать статью 94 Федерального закона утратившей силу и упразднить тем самым такой институт государственной регламентации образовательной деятельности как педагогическая экспертиза.
Однако объяснения А.А. Корнеева не выдерживают критики. Федеральный закон N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" был принят 29.12.2012, т.е. в тот же самый год, что и Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Целых восемь лет оба этих нормативных акта сосуществовали, нисколько не мешая друг другу, и только теперь вдруг выяснилось, что благодаря существованию одного статью из другого можно отменить.
Поскольку такое запоздалое «прозрение» заместителя Министра Просвещения РФ совпало по времени со стремлением его ведомства массово внедрить дистанционное обучение и иные формы цифровизации в образование, то напрашивается вывод, что предложение отменить статью 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» вызвано не стремлением оптимизировать действующее законодательство, а желанием убрать любые барьеры с пути внедрения предлагаемых «цифровизаторами» новых образовательных программ и технологий. Согласно наиболее общему определению понятию экспертизы, даваемому Д.А. Леонтьевым и Г.В. Иванченко, это форма человеческой деятельности, применяемая к решению различных задач, способ анализа причинно-следственных связей по отношению к тому, что уже произошло, или тому, что еще может произойти (Умняшова И.Б. Психолого-педагогическая экспертиза в системе образования: основные направления и подходы // https://core.ac.uk/download/pdf/188956618.pdf). Рассматриваемая статья Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» определяет, что целью педагогической экспертизы является своевременное выявление таких положений нормативных правовых актов, которые способны привести к негативному воздействию на качество обучения. Под негативным воздействием на качество обучения «Правила проведения педагогической экспертизы» понимают:
- введение не соответствующих возрастным, психофизическим особенностям и потребностям обучающихся форм, средств и методов обучения и воспитания;
- установление педагогически необоснованных требований, влияющих на объем и содержание образования, а также на планируемые результаты при организации и осуществлении образовательной деятельности (п. 1 Правил).
Не секрет, что достаточно много педагогов выступают против цифровизации в образовании и предложенный законопроект весьма своевременно пытается лишить их возможности высказать свое экспертное мнение. Очевидно, что целью предложенного ПФЗ является стремление помешать заблаговременной оценке нормативных правовых актов, способных негативно повлиять на качество обучения. А.А. Корнеев утверждает, что для этого вполне достаточно существующего механизма общественного обсуждения нормативных правовых актов.
Однако, сравним между собой этот способ общественного контроля со способом, определяемым статьей 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В рамках последнего к проведению педагогической экспертизы на общественных началах привлекаются физические и юридические лица, имеющие необходимую квалификацию и включенные в перечень экспертов. К имеющим необходимую квалификацию относятся физические лица, имеющие высшее образование и стаж педагогической или научно-педагогической работы не менее 5 лет, и юридические лица, имеющие в своем штате не менее 3 работников, отвечающих требованиям, предъявляемым к физическим лицам, привлекаемым к проведению педагогической экспертизы (п. 4 Правил). Что же касается общественного обсуждения нормативных правовых актов, то Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» не содержит каких-либо обязательных требований к квалификации участников общественного обсуждения, в которой может принять участие любой человек.
Очевидно, что независимые профессионалы способны гораздо лучше оценить все плюсы и минусы нормативных правовых актов, чем рядовые граждане, но в ходе общественного обсуждения мнения первых могут оказаться в меньшинстве. Как уже отмечалось выше, статья 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает, что составленное по результатам проведения педагогической экспертизы заключение подлежит обязательному рассмотрению федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта в тридцатидневный срок.
Что же касается общественного обсуждения, то не позднее 60 календарных дней со дня его окончания разработчик этого нормативного акта лишь обязан разместить на официальном сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения с указанием своей позиции (п. 17 Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851). Понятно, что от заключения экспертов разработчику нормативного акта отмахнуться будет сложнее, чем от простой сводки предложений от рядовых граждан, среди которых наряду с профессионалами может быть большое число и непрофессионалов. Наконец, согласно статье 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» педагогическая экспертиза может быть проведена и в отношении уже действующего нормативного правового акта, в то время как общественное обсуждение может проводиться лишь в отношении их проектов.
Сравнение даже всего лишь по трем параметрам показывает несопоставимость обоих механизмов, говорящую о том, что один из них нельзя механически подменить другим. Таким образом, в случае принятия данного законопроекта Минпросвещению РФ в гораздо большей степени будут развязаны руки для внедрения в образование любых своих экспериментов, которые уже не будут оцениваться экспертами на предмет возможных негативных последствий как для учащихся, так и для всей системы образования в целом.
В связи с вышеизложенным просим принять все возможные меры для отклонения проекта федерального закона «О признании утратившей силу статьи 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»», который представляет угрозу как правам учащихся, так и всей системе образования в целом.