Выступление 12 сентября в Общественной палате на Круглом столе «Предложения по изменению семейного законодательства РФ с целью искоренения неправомерного вмешательства в семью»
В ходе работы над альтернативным докладом Президенту мы сделали более глубокий анализ. Мы сделали систематику безобразий, то есть выделили явления, которые проявляются в конкретных случаях обращений к нам. Во многих случаях речь идёт о беззаконии – у нас получилась целая типология беззакония. Поэтому мы не питаем иллюзий, что одними законодательными предложениями можно исправить ситуацию.
Основной вклад в беззаконие вносят приказы федеральных ведомств, которые расширяют полномочия гос.служащих по сравнению с законом, но по халатности Минюста прошли в нём регистрацию. В результате гос.служащие часто и не подозревают, что нарушают закон.
Самый важный пример - инструкция ПДН, которая с 2007 года позволяет забирать детей в тех условиях, когда по закону (ФЗ-120) это делать нельзя. Это как раз касается уже поднятых в сегодняшнем заседании вопросов о ложной «безнадзорности» и о «социально опасном положении». Причем в 2007 году это было с оговоркой «в крайних случаях», а в современной редакции (приказ МВД №845) это уже стало правилом — доставлять в отдел полиции не только действительно безнадзорных несовершеннолетних.
Или - приказ Минздрава, из-за которого полиция ходит после каждой царапины по домам. Закон требует доносить на семью в полицию только если есть вред здоровью и подозрение, что он причинён преступными действиями. Приказ же ввёл обязанность доносить в случае любого мелкого синяка или ссадины, которые как вред здоровью не квалифицируются.
Кроме того, беззаконие творится через идеологические кампании, включая, например. «борьбу с жестоким обращением». Их лозунги и понятия, никем не узаконенные, попадают в методички, в местные нормативные акты и даже работают непосредственно. Причём, это спровоцировано самой Национальной стратегией. В неё заложены положения, которые нарушают фундаментальные принципы права. Пример (не единственный в Стратегии) - принцип невмешательства [в семью] официально заменен на принцип «раннего выявления неблагополучия». Т. е. на вмешательство в семью, в которой еще ничего не случилось, но по какой-то статистике в таких семьях может что-то случиться в будущем. И уже нужно прийти и поработать с семьей. И при этом в Методике оценки риска прописывается, что делать с семьёй, если семья не хочет, чтобы с ней поработали.
Это нарушение фундаментальных принципов права, и просто конституционных прав. Но, анализируя законодательство, мы увидели, что оно слабо защищает эти базовые основания, совпадающие с естественными правами граждан, с традиционными ценностями. В новых условиях, когда набрали силу интересы более сильные, чем интерес соблюдения законности (а именно – материальные интересы рынка содержания детей), они находят в законодательстве немало лазеек. И в нашей законопроектной программе мы предлагаем меры для устранения этих лазеек, стремясь сделать то, о чём сказала Диана Гудаевна [Гурцкая]- избавить Семейный кодекс от возможности манипулировать его нормами против их назначения.
Формулировка поручения Президента, которое нас сегодня собрало, требует анализа соблюдения прав ребёнка в связи с традиционным ценностями. И законопроекты нашей программы как оказалось, как раз отвечают на этот запрос, так как на каждую из основных традиционных ценностей у нас есть законопроект, который её укрепляет.
1.
И первая из них – самая естественная ценность – это само «родительское право». Что такое «права и интересы ребенка», кто их защищает, кто их представляет? В традиционном обществе, да и по общим принципам действующего законодательства это родители. Родители решают, что в интересах ребёнка, имея в виду его долгосрочные интересы. Они никогда не перепутают эти интересы с сиюминутным капризом, мнением самого ребенка, как это делается в новой идеологии. Но в семейном кодексе родительское право вот в таком виде не сформулировано достаточно четко. Больше того, оно, как сегодня уже говорил адвокат, полностью отрицается в статье 64-й. Когда опека вдруг решает, что интересы ребенка родители не соблюдают. И здесь нарушается сам принцип законности. Потому что предъявлять к родителям спрос за несоблюдение каких-то интересов ребенка можно только в том случае, если эти интересы указаны в законе, если это законные интересы. Но в [Семейном] кодексе эти два понятия - интересы и законные интересы - хаотично используются, непоследовательно. В итоге создается почва для произвола. Каждый чиновник в своем кабинете может по-разному решать, что в интересах ребенка.
Мы это вполне академично, технично исправляем. И впервые вводим формулировку основного родительского права: «право определять и представлять интересы ребенка». Не просто представлять интересы ребенка, которые как бы существуют объективно. Но и определять. В интересах моего ребенка футболом заниматься или балетом? В его интересах научиться гулять без мамы или не отходить от её юбки? Это только родитель решает, если речь не идет о законных интересах.
Также мы вводим в наше национальное законодательство термин Конвенции о правах ребенка «наилучшие интересы», чтобы он сводился к законным интересам и тем самым принцип законности выполнялся, не было произвола.
Здесь же мы заполняем пробелы Кодекса, вводя определение используемого в нём термина «законный представитель» (которое в других кодекса даётся неодинаково) так, чтобы исключалась возможность двойного-тройного представительства. Устраняем неопределённый термин «лица, заменяющие родителей», который по смыслу конкретных норм должен расшифровываться то как «родственники», то как «законные представители». В результате этих, казалось бы, чисто технических изменений устраняются недопустимые казусы, когда с иском о лишении родительских прав обращается уже назначенный опекун
2.
Второй законопроект – «О защите понятия семьи», на первый взгляд кажется чисто идеологическим, так как почти не изменяет существа норм. Мы меняем язык Семейного кодекса в отношении понятия семей, семейного устройства и так далее. Нам необходим честный язык. Неслучайно Мария Рачиевна [Мамиконян] говорила о рынке содержания детей – если мы не говорим на том языке, который отражает реальность, мы обманываем сами себя. И в результате мы видим, что приёмные родители (из тех, которые добросовестные) в растерянности: «Почему к нам не относятся как к родителям?» Когда объясняешь: «Но вы же сами выбрали не форму усыновления, а форму договорную» они вроде умом понимают, но сердцем нет – им это было преподнесено как именно родительство приемное. И люди, которые не в курсе дела, тоже думают, что «приёмная семья» – это усыновление, так это выражение живёт в русском языке. Язык законодательства должен выражать реальные правоотношения, а не опираться на рекламные метафоры.
Мы вводим комплекс поправок – во-первых, исключаем термин «приемная семья» – просто следуя тому, что уже в кодексе заложено: что это «опека по договору».. Заменяем выражение «устройство в семью» на «передачу на усыновление или под опеку». Это не меняет существа норм, кроме того,что мы даже даем большую свободу опеке в определении формы устройства ребёнка, так как убираем фактический приоритет отдачи детей на этот рынок. А это уже вопрос семейной политики, а не семейного права. Законодательная власть - это самостоятельная ветвь власти, а не слуга Правительства, законодательство должно только ставить Правительству правовые рамки, а от детального прописывания элементов семейной политики освобождаться.
3.
Следующий законопроект мы сформулировали в ходе прошлогодних бурных дискуссий о 116-й статье УК, а также глядя на ту практику, о которой я уже рассказал, - что по каждой царапине ходят в семью. И это задевает не только те семьи, в которых применяются физические наказания. Почти половина семей (чуть меньше) у нас их не применяет. Но к ним тоже приходит полицейский, если ребенок споткнулся. Маленькому человеку свойственно ушибаться. И он неизбежно приходит с прогулки с ободранными коленками и синяками.
Поэтому нужно установить порог невмешательства - представление об уровне «пустяка», ради которого не нужно гонять правоохранительную систему. И, в принципе, в этом нет ничего нового – как я уже рассказал выше, мы следуем критерию, уже введённому в закон «Об охране здоровья». Мы вносим в Семейный кодекс формулировку:
«Родители и иные лица с их согласия вправе свободно выбирать меры воспитания детей (поощрение, принуждение, наказание), пока эти меры не наносят вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию».
4.
Следующий законопроект может показаться радикальным, но только тем, кто знает лишь практику последних 10 лет. А на самом деле он просто восстанавливает что-то естественное. Я очень рад, что на это уже обратил внимание адвокат Нечунаев.
Это 121-я статья Семейного кодекса. О чем идет речь? В 2008 году во время второго чтения закона о введении в действие закона «Об опеке и попечительстве» депутаты Лахова и Крашенинников внесли радикальную поправку. Они стёрли полностью юридическую границу между тем, когда ребенок находится еще в семье, и тем, когда его надо устраивать куда-то ещё. Эта граница обозначается статусом «ребёнок, оставшийся без попечения родителей». Раньше этот статус означал действительно, что у ребенка нет родителей. Не то, что они плохо его воспитывают, плохо заботятся, а то, что их просто нету. А сейчас, после этой поправки с 2008 года, там говорится об условиях, препятствующих их «нормальному воспитанию и развитию». Т. е. возник кричащий парадокс: основания, которых недостаточно для лишения прав (для лишения прав нужно уклонение, а не просто что родители не справляются с созданием условий) стало достаточно, чтобы ребенка отдать под опеку!
Мы восстанавливаем формулировку – по сути ту, что была до 2008 года, но на основе из более современного определения этого статуса в другом законе («О дополнительных гарантиях прав ребёнка»). Тем самым исключаем оценочную характеристику того, что значит «остался без попечения». Этим и исключается повод для визита в семью по доносу, так как смысл проверки сигнала об обнаружении ребёнка, оставшегося без попечения теперь сводится к проверке документов, а не к оценке ситуации в доме. (Для этого вводится поправка и в 122-ю статью).
То есть мы объявляем вне закона практику, созданную в 2008 году, когда на любой донос выходит не специализированная правоохранительная служба (полиция), у которой есть выработанная десятилетиями процедура реагирования, включающая ответственность за ложный донос, а орган опеки. А надо сказать, в нашей систематике безобразий есть ведь и классификация доносов – это далеко не только случаи, действительно требующие реагирования – поводом служат и неприязненные или корыстные отношения между взрослыми, и конфликты бабушек с матерями о воспитании внучки, и много чего. Совершенно не нужно этим заниматься государству, тем более органам опеки.
Этот законопроект, наверное, самое срочное из того, что надо принять для исправления практики. Что сломали в 2008 году - починить.
5.
Следующий законопроект – укрепление приоритета родственной опеки. У нас приоритет родственной опеки декларирован в законе «Об опеке и попечительстве». Но его нет в самом Семейном кодексе - ни процедурно, ни декларативно. Мы вводим в статью 123 порядок предпочтения вариантов устройства детей, по которому сначала родственники должны найтись, отказаться - и потом только можно передавать чужим людям. Ведь практика показывает, что родственникам просто не хотят отдавать. Когда есть родственники, которые могут и хотят позаботиться о ребёнке, им чинят препятствия – очевидно потому, что ребенка-то отбирали не для этого, чтобы позаботиться о нём, а потому что есть чужой человек, заинтересованный в том, чтобы заполучить себе этого ребёнка. Таково действие рынка. За воспитание чужого ребёнка, в отличие от родного, платят деньги. Минимальная разница по регионам - в 15 раз (в Новосибирске - 60 раз). Это разница между пособием малообеспеченной семье и пособием вместе с вознаграждением «приемному родителю».
6.
Два законопроекта касаются проблемы отобрания детей. 15 февраля в этом зале тоже было обсуждение. И тогда засл.юрист РФ А.И. Хохлов, говорил про 77-ю статью, что она антиконституционная, предлагал употреблять в законодательстве не слова «отобрание» или «изъятие», а термин «разлучение» из Конвенции о правах ребёнка.
Мы мыслим в этом же духе. За основу мы берем как раз Конвенцию о правах ребенка, против которой не может никто из наших оппонентов возражать – даже если это оппоненты с крайнего проевропейского фланга. Потому что Конвенция о правах ребенка всеми уважается. И в целом это сбалансированный документ. Мы не считаем, что от него нужно отказываться, выходить из Конвенции. Там есть один скользкий момент, который мы обезвреживаем в первом нашем законопроекте, дав определение "наилучшим интересам". Все остальное выписано с уважением к родительским правам.
И мы опираемся на принцип 9-й статьи (пункты 1 и 4) этой Конвенции о том, что нельзя разлучать ребенка с родителями вопреки их желанию иначе как по суду и на основании федерального закона. Его мы вносим в Семейный кодекс. Ответственность за его нарушение мы вносим в КоАП – то есть расширяем диспозицию его статьи 5.37, добавляя к ответственности за незаконное усыновление или передачу под опеку ответственность за незаконное разлучение. И вносим ответственность за это же в Уголовный кодекс, вводя новую статью 154.1.
Что касается 77-й статьи, мы много участвовали в обсуждениях. У нас были когда-то варианты о том, как ее улучшить. У Людмилы Николаевны [Виноградовой] был прекрасный законопроект. Но, в конце-концов, обсуждение именно этого года, после поручения Президента, в том числе в Общественной палате, привело к выводу, что она не починяема, если можно так выразиться. В ней много противоречий, о них здесь говорили. И сама опека просит: «Ну хотя бы на нерабочее время пускай не мы этим будем заниматься, пускай этим будет заниматься полиция». Ну что значит - «нерабочее время»? - это 2/3 будних и два выходных, то есть 5/7 всего времени. А мы просто обращаем внимание на то, что на самом-то деле та ситуация, для которой эта статья написана - "непосредственная угроза жизни и здоровью" - это сфера ответственности именно полиции.
У нас был доклад Людмилы Николаевны на Парламентских слушаниях, где подробно показано, что у полиции на такой случай достаточно полномочий – и в самом законе «О полиции» и в ряде других законов. И мы пока остановились на бланкетной норме (а не на полной отмене статьи, хотя можно и так поступить), то есть на общем указании о том, что в случае непосредственной угрозы ребёнку применяется действующее законодательство. Тем самым орган опеки из этого процесса просто убирается.
Это очень важно с системной точки зрения, потому что оператор рынка устройства детей не должен касаться семей. Иначе конфликт интересов очевиден. Поэтому органы опеки в принципе должны систематично постепенно отстраняться от всякого касания с обычной, не опекунской семьей. Это лозунг уже стратегический, хотя, по идее, это просто ограничение функций опеки её естественными задачами, сформулированными в Гражданском кодексе и законе “Об опеке и попечительстве». Она должна только устраивать детей, которым это необходимо. И не должна сама определять эту необходимость.
И с другой стороны, ведь есть правоохранительная система. И она не должна подменяться второй правоохранительной системой.
А у нас это и происходит. Во-первых, опека ведёт собственный приём сигналов. Не по тем строгим и выработанным историей нормам, как это делает полиция. Во-вторых, уже есть своё расследование – прямо в методичках уже есть это слово – «расследование». Есть свои места заключения под стражу – когда ребенка отобрали, заключили в СРЦ или больницу и не пускают к нему родителей. В нарушение всех законов не пускают – и закона «Об охране здоровья», и прав родителей по статьям 63 и 68 Семейного кодекса. И свое наказание - ребенка уже отобрали и отдали чужим людям под опеку.
То есть фактически, выстроена параллельная правоохранительная система. А на каком основании? Почему обычный принцип права, что люди свободны делать что угодно, пока они не нарушают закон, оказывается отодвинут? Это ничем не обосновано.
7.
Наконец, два совсем простых закона.
Первый – о том, что родителям в делах по родительским правам - по лишению, ограничению, восстановлению - необходим адвокат. Я не думаю, что здесь будут споры. Обычно адвокатов обвиняют в том, что это они так лоббируют свои интересы. В данном случае это от самих родителей исходит. Мы видим, что родители не защищены. Они путаются и их путают. И это просто необходимый элемент защиты семьи.
Последний – о том, что семье надо оказать социальную помощь прежде претензий. У нас уже стало обычным, что опека смотрит на семью, которая неблагополучна, как на виноватую семью. Чуть что не так –- значит надо лишать прав. Хотя моральные нормы, традиционные ценности, конституционные основы говорят о том, что сначала семье надо попробовать помочь. В отношении к неблагополучной семье должна быть не презумпция виновности, как в обязательственном праве. А презумпция необходимости ей помочь. Ведь даже по статье о лишении родительских прав основанием является не «неисполнение обязанностей», а уклонение от исполнения, то есть не такой случай, когда семья старается, но не справляется.
Мы вводим в закон ведомственную норму 2007 года о том, что нельзя подавать иск в отношении лишения/ограничения прав, пока семье не оказано содействие. Тем более, что в Семейном кодексе уже в 2013 году введена норма о праве родителей на содействие государства. Но мы заодно убираем из Кодекса оговорку (ст.65 п.4 ч.2), ограничивающую это содействие рамками ФЗ-442 – тогда как есть еще другие законы, которые можно применять. Закон “О социальной помощи”, закон “О дополнительных гарантиях...”. Мы эту оговорку убираем.