Депутат П.В.Крашенинников в третьем чтении закона (с видео на сайте ГД)
Когда говорят: «законопроект плох – ну ничего, инициаторы ко второму чтению всё плохое исправят», – поступают легкомысленно. Во втором чтении правят не инициаторы. Как работает второе чтение, разберу на свежем примере. В этом историческом эпизоде главными героями являются депутат ГД РФ П. В. Крашенинников (далее Крашенинников) и сенатор РФ А. А. Клишас (далее Клишас).
Знакомый правовед обратил моё внимание на ФКЗ «О внесении изменений в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»»: "посмотри, что там сделали с особым мнением судей".
Я посмотрел. И тоже удивился. Оказывается, теперь судья Конституционного Суда при вынесении решения хотя и сможет сформулировать своё особое мнение, но оно нигде не будет публиковаться, и он даже будет не вправе его обнародовать. Хотя он подписывает Постановление Конституционного Суда, с которым не согласился.
То есть устанавливается обязательная демонстрация единогласия! Слово «заединщина» когда-то было одной из характеристик «периода застоя», но оно относилось к тому, что получалось на практике, – а теперь это делается нормой, причём в законе о высшем судебном органе конституционного контроля, который ограничивает право видного учёного-правоведа выражать своё теоретическое суждение.
Мне стало интересно, чем же такое радикальное изменение обосновывалось. Полез в пояснительную записку – там о нём ни слова. Прослушал на сайте ГД запись первого чтения – тоже. Оказалось, что во внесённом в Думу проекте такой странности и не было. Она появилась во втором чтении.
Поясню процедуру принятия закона Думой. Проект рассматривается в три этапа – «чтения». Первое чтение как бы утверждает «концепцию проекта». «Как бы» – потому что о концепции речь идёт условно. А если в проекте много не связанных единым замыслом предложений, то трудно и сказать, в чём именно концепция.
Например, к концепции данного ФКЗ можно отнести замечательные положения о том, что разные там ЕСПЧ нам не указ, если их постановления противоречат нашей Конституции. Или что судья не может иметь счета за границей. В целом идея («концепция») – привести ФКЗ в соответствие с обновлением Конституции. А заодно... Вот, допустим, предложение о том, что судьи заседают в мантиях не всегда, а только «при слушании дела», – будет ли «соответствовать концепции» законопроекта? Ну, не знаю... про мантии в Конституции ничего нет. Но, во всяком случае, противоречить концепции точно не будет. (Это просто для рассуждения – на самом деле предложение о мантиях внесено сразу, а не поправкой).
То есть прохождение первого чтения не гарантирует целостность идеи проекта, а просто запускает процесс поправок перед вторым чтением, про которые бессмысленно говорить, соответствуют ли они концепции. А поправки перед вторым чтением подытоживает ответственный комитет Госдумы.
Ко второму чтению в Думе комитет все поправки уже рассортировывает на две таблицы – «рекомендуемые к принятию», «рекомендуемые к отклонению», очень удобно голосовать. В этот раз было внесено 34 поправки. Из них 24 внесены Крашенинниковым и Клишасом. Комитет Крашенинникова все 24 рекомендовал к принятию. А 10 внесены другими депутатами – Н. В. Коломейцевым и Ю. П. Синельщиковым, все 10 комитет Крашенинникова рекомендовал к отклонению. Впрочем, депутаты вправе поставить любую поправку на отдельное голосование, хотя обычно Дума соглашается с рекомендациями комитета. Но бывают исключения, как и в этом рассмотрении - не прошла одна, последняя поправка из первой таблицы (0 (ноль) за, 1 против, 0 воздержалось, 398 отвернулось) и прошла одна поправка из второй (399 за, 0 (ноль) против и воздержалось). Интересные нули - а где же "комитетские"?
Скандальная поправка, включающая изменение положений об особом мнении и другие запреты судьям высказываться, тоже голосовалась отдельно - 330 за, 32 против, 0 воздержалось. Всего 32 против - хотя в третьем чтении представители сразу двух фракций заявляли, что их фракции были против.
Вот текст этой поправки второго чтения в части об особом мнении судей (курсивом – удалённый текст законопроекта, жирным – добавленный во втором чтении):
4849) статью 76 изложить в следующей редакции:«Статья 76. Особое мнение судьи
Судья Конституционного Суда Российской Федерации, не согласный с решением Конституционного Суда Российской Федерации, вправе письменно изложить свое особое мнение.
Особое мнение судьи приобщается к материалам дела и подлежит размещению на официальном сайте Конституционного Суда Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" вместе с решением Конституционного Суда Российской Федерации.Судья Конституционного Суда Российской Федерации, голосовавший за принятое постановление или заключение по существу рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого решения, вправе письменно изложить свое мнение о несогласии с большинством судей.
В таком случае письменное несогласие судьи также приобщается к материалам дела и подлежит размещению на официальном сайте Конституционного Суда Российской Федерации в информационно¬телекоммуникационной сети "Интернет".Особое мнение или мнение судьи приобщается к протоколу заседания Конституционного Суда Российской Федерации и хранится вместе с ним.
Судья Конституционного Суда Российской Федерации не вправе обнародовать особое мнение или мнение в какой-либо форме или публично на него ссылаться.»
То есть инициатор проекта (в данном случае Президент) имел в виду по вопросу об особом мнении одно, а Крашенинников и Клишас провели противоположное. «Ничего концептуального, просто поправочка вышла!»
В рассматриваемом случае интересно посмотреть и на отклонённые поправки, предлагавшиеся Н. В. Коломейцевым и Ю. П. Синельщиковым; приведу две из них:
1. Добавить выделенное жирным:
«Судье Конституционного Суда Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, запрещается иметь имущество на территории иностранного государства, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Данные требования, предъявляемые к судье Конституционного Суда Российской Федерации, распространяются также на его супругу (супруга) и несовершеннолетних детей.»
То есть комитет Крашенинникова (а за ним Дума - 86 за, 2 против, 0 воздержалось, 311 отвернулось) отказались добавить выделенное – то, что поддерживает концепцию, убирая очевидные возможности для обхода смысла её новых норм. Приняли ровно то, что следует из обновления Конституции, что нельзя не принять. Остальное, себе на голову, незачем.
2. Исключить из проекта следующее изменение ФКЗ (курсивом – исключаемый проектом текст действующего ФКЗ, жирным – вставляемый проектом текст), то есть оставить как сейчас, «по-курсивному»:
«Решение о назначении дел к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации принимается Конституционным Судом Российской Федерации
не позднее чем через месяц после принятия обращений к рассмотрениюс учетом общественной значимости дел и очередности поступления обращений.В решении указывается очередность слушания дел.»
То есть комитет Крашенинникова (и за ним Дума - 39 за, 1 против, 0 воздержалось, 359 отвернулось) настояли на изменении, которое убирает гарантированный срок проведения слушания по делу, оставляя его на усмотрение... даже толком не понятно кого (Суда в целом). «Ваша жалоба на нарушение Конституции не очень общественно значима. Не к спеху».
Крашенинников и Клишас – мастера второго чтения. И «ненормальные условия» в статье 121 Семейного кодекса (2008 г.), давшие опеке право переться в семью по доносу, и «два года лишения свободы за шлепок» (2016 г.) – поправки второго чтения, не вытекавшие из «концепции» проекта, принятого в первом чтении.
Об этом полезно помнить тем, кто оценивает шансы законопроектов, вброшенных в процесс принятия поправок. И тем, кто думает, что один проект альтернатива другому. Как учит этот пример, внесение проекта – не более, чем повод для поправок. А значит, принять можно и оба, в одном поправив одно, в другом другое. Практически – как решит комитет. А не инициатор проекта. Который, впрочем (кто его знает) мог и разыграть с комитетом двухходовку...
Кстати, ещё деталь о принятой Думой редакции ФКЗ «О Конституционном Суда РФ». В нём комитет палаты парламента, то есть не палата в целом и не отдельный её член, а «доверенная группа», приобретает особую субъектность, которой лишается отдельный депутат или сенатор:
“Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации могут вноситься... членами (депутатами) комитетами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы...”...
Вообще, сплочённая группа – стандартный механизм обуздания инициативы (см. мой старый «парадокс демократии» №2).