Пояснительная записка к Сводному законопроекту
В документе представляются те из законодательных предложений РВС, которые уже сформулированы в виде норм закона и могут быть предоставлены субъектам законодательной инициативы. Они оформлены в виде единого законопроекта, каждый раздел и даже каждая статья которого могут рассматриваться как готовый для внесения в парламент отдельный законопроект.
Предложения представляют собой изменения в Семейный кодекс, и в необходимой связи с ними изменения в другие законы.
Предложения написаны практиками в области защиты семьи, знакомыми не только с законодательством, но и с тем, как по-разному его понимают правоприменители. По этой причине в законопроекте уделяется серьёзное внимание понятийному аппарату Семейного кодекса, который в Кодексе не вынесен в глоссарий, из-за чего смысл некоторых выражений на практике понимается по контексту документов семейной политики, в свою очередь использующих трактовки понятий Семейного кодекса, не соответствующие его духу. Это касается понятий семьи, семейного устройства, интересов детей.
Ссылки к разделам и статьям
Раздел 1. Укрепление суверенитета семьи
Статья 1. О представлении интересов детей
Статья 2. Сокращение роли органов опеки и попечительства
Статья 3. Устранение внесудебного ограничения родительских прав
Статья 4. Защита понятия семьи
Раздел 2. Утрата родительского попечения и её последствия
Статья 5. Основания и порядок признания утраты попечения родителей
Статья 6. Укрепление приоритета родственного устройства детей
Раздел 3. Защита целостности семьи
Статья 7. Защита неразлучности семьи
Статья 8. Ответственность за незаконное отобрание и устройство детей
Статья 9. Отобрание ребёнка
Статья 10. Положение малолетних родителей
Раздел 4. Процессуальная и социальная защита семьи
Статья 11. Предоставление родителям адвоката
Статья 12. Проверка работы социальной защиты перед лишением прав
Раздел 1 “Укрепление суверенитета семьи” укрепляет норму статьи 1 Семейного кодекса о “недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи”
Статья 1 уточняет употребление в Кодексе понятий “интересы” и “законные интересы”: устанавливая употребление термина “интересы”, когда речь идёт о правах законного представителя, и употребление термина “законные интересы” когда речь идёт об обязанностях всех субъектов права. Вводится отсутствовавшее в Кодексе определение используемого в нём понятия “законный представитель ребёнка” - на основе определения Гражданского кодекса с учётом норм Семейного кодекса РФ.
Статья 2 “Сокращение роли органов опеки и попечительства” направлена на исключение полномочий органов опеки и попечительства, не свойственных её природе и задачам, установленным Гражданским кодексом и законом Об опеке и попечительстве, по которым полномочия опеки возникают с появления ребёнка, оставшегося без попечения. Статья проводит принцип невмешательства органа опеки в дела неопекунских семей.
Статья 3 “Устранение внесудебного ограничения родительских прав” направлена на исключение ситуаций, когда конкретное родительское право ограничивается или игнорируется без суда, в том числе по основаниям, достаточным для лишения родительских прав судом. Предполагается, что в этих ситуациях заинтересованное лицо может обратиться в суд с иском о лишении родительских прав, и потом уже добиваться своего.
Статья 4 “Защита понятия семьи” устраняет терминологическое и правовое уравнивание семьи с формами устройства детей, основанных на опеке. Эта мера направлена на укрепление авторитета родной семьи, её приоритета при решении вопросов об интересах ребёнка, устраняет юридическое равенство этих форм, на деле работающее на приоритет устройства под опеку перед сохранением родной семьи вследствие экономического преимущества этой формы.
Раздел 2 “Утрата родительского попечения и её последствия” уточняет порядок признания детей оставшимися без попечения родителей и последующий порядок действий органов опеки по устройству ребёнка.
Статья 5 “Основания и порядок признания утраты попечения родителей” уточняет смысл понятия “ребёнок, оставшийся без попечения родителей” и порядок действий для назначения такого статуса, исключающий произвол органа опеки. Сейчас орган опеки вместе с этим статусом сам себе присваивает право устройства ребёнка, то есть фактически лишает родителей родительских прав без суда, используя статус против его назначения.
Статья 6 “Укрепление приоритета родственного устройства детей” обеспечивает декларированный в Законе об опеке и попечительстве приоритет передачи детей, оставшихся без попечения родителей, их родственникам. Устанавливается обязанность органа опеки обратиться сначала к родственникам таких детей и назначить временную опеку согласно существующей норме о такой опеке. Во многих случаях это позволит в тяжёлой для ребёнка ситуации оставить ребёнка с родными, избежать дополнительно травмирующей его психику фактической передачи детей в организацию или чужим людям.
Раздел 3 “Защита целостности семьи” посвящена регулированию случаев, связанных с необходимостью нарушения целостности семьи путём разлучения детей и родителей.
Статья 7 “Защита неразлучности семьи” законопроекта явно вводит в Семейный кодекс (в статью 68) положения частей 1 и 4 пункта 9 Конвенции о правах ребёнка о том, что разлучение ребёнка с родителями без их согласия допустимо только по суду и в случаях, предусмотренных законом.
Статья 8 “Ответственность за незаконное отобрание и устройство детей” вводит уголовную ответственность за нарушение этого принципа, в частности за отказ немедленно вернуть ребёнка. Одновременно расширяется перечень оснований для ответственности и увеличиваются санкции за незаконные действия по усыновлению или передаче под опеку.
Статья 9 “Отобрание ребёнка” вводит определение отобрания, конкретизирует описание характера опасности ребёнку, при которой признаётся необходимым немедленное отобрание. Вводится детальный порядок немедленного отобрания, гарантирующий последующий надзор, а также процедура судебного подтверждения необходимости отобрания ребёнка.
Статья 10 “Положение малолетних родителей” направлена на защиту семьи в особых случаях, когда в ней появляется малолетняя мама. Статья устанавливает, что заботу о младенце в таком случае принимают вместе с родившим ребёнком его законные представители (как правило, родители), а не чужие люди или совративший девочку педофил, спасающийся от преследования через брак или опеку.
Раздел 4 “Процессуальная и социальная защита семьи” касается изменений в процесс по лишению (ограничению) родительских прав и восстановлении в них.
Статья 11 вводит в таких процессах обязательное предоставление адвоката на стороне родителя.
Статья 12 вводит в ранг закона забываемую ведомственную норму о том, что иск о лишении (ограничении) родительских прав может подаваться только если исчерпаны другие средства помощи семье.
Раздел 1. Укрепление суверенитета семьи
Статья 1. О представлении интересов детей
Статья 1 законопроекта уточняет применение в Кодексе выражений “законные интересы детей” и “интересы детей”, которые в Семейном кодексе различаются, но применяются непоследовательно.
Так, статьёй 1 Семейного кодекса установлено, что “права граждан в семье могут быть ограничены только... в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других членов семьи и иных граждан“ (п.4 ч.2). Статья 56 гарантирует “защиту законных интересов детей”. Несмотря на это, в Кодексе говорится и просто об “интересах детей”, ради которых допускается ограничение прав родителей.
Выражение “интересы детей” имеет очень общий характер. Круг интересов ребёнка невозможно описать объективно и одинаково, он определяется жизненными установками родителей, которые, таким образом, не просто “представляют” интересы ребёнка, но и определяют, что в интересах ребёнка, а что нет. Это усмотрение по сути и является основным содержанием родительского права и сущностью “законного представительства”. Законодательство устанавливает пределы родительского усмотрения, обозначая круг интересов, обязательных для соблюдения - “законных интересов”.
Таким образом, с точки зрения права законные интересы и прочие интересы отличаются, во-первых, субъектом, определяющим круг интересов (закон или законный представитель), во-вторых, тем, что только законные интересы порождают обязанности и могут быть предметом защиты. Смешение этих понятий приводит на практике к произвольному и даже вынужденному вмешательству в дела семьи - под предлогом или из-за необходимости проверки соблюдения не только законных интересов, а интересов вообще, так как при этом интересы ребёнка трактуются служащими на основе их собственных представлений о жизни и воспитании, далёких от традиционных (общепринятых) и не основанных на законе, что является ограничением основного родительского права, приводит к незаконным требованиям к родителям.
Законопроект (ст.1 ч.1) уточняет применение понятия “интересов” - не через дефиницию и не через описание круга интересов (что возможно только в отношении законных интересов), а путём указания субъекта, определяющего интересы - в статье 64 СК формулируется основное право родителя - не просто представлять, но и определять интересы детей. В случае спора между родителями, разрешаемых судом, усмотрение об интересах детей сохраняется за судом.
Иными словами, статья 1 законопроекта устраняет возможность такой трактовки норм Семейного кодекса, противоречащей его ст.1 и п.1 ст.64, по которой кто-то кроме самих родителей, не ограниченных в родительских правах, может определять, в чём состоят интересы ребёнка, в случае если речь не идёт об интересах, прямо предусмотренных законодательством (“законных интересах”). Тем самым предлагаемые изменения устраняют основания для опасений общества, связанные с тем, что законодательство оперирует понятием, которое объективно невозможно точно определить (“интересы ребёнка”). Такие опасения, в частности, высказывались по поводу пункта 3 Конвенции о правах ребёнка, где есть слова о “наилучшем обеспечении интересов ребенка”, вместе с выражением неприятия Конвенции.
Для удобства пользователей Кодекса в статью 56 Семейного кодекса вводится отсутствовавшее в Кодексе определение используемого в нём понятия “законный представитель” несовершеннолетнего, построенное по структуре из п.12 ст.5 УПК РФ на основе норм ст.26 ГК РФ и ч.5 ст.37 ГПК РФ с учётом статьи 155.2 Семейного кодекса РФ. Термин вносится в те нормы, где используемые выражения соответствуют ему по смыслу, для упрощения выражения, без изменения существа норм.
Статья 2. Сокращение роли органов опеки и попечительства
Предназначение органов опеки в отношении детей - обеспечение защиты прав и интересов тех детей, которые утратили родительское попечение. Это закреплено и в Гражданском кодексе, и в Законе об опеке и попечительстве, согласно которым полномочия опеки начинаются только с утраты ребёнком родительского попечения. Позволять определять интересы детей кому бы то ни было, кроме родителей, пока они не ограничены в своём родительском праве, - значит нарушать принцип родительского права. Если же родители нарушают законные права и интересы детей, то речь идёт о правонарушении, следовательно, реагирование на это является функцией правоохранительных органов.
Тем не менее, не только в органах опеки, но и в части общества живёт представление о том, что органы опеки должны касаться всего, что касается детей, определять, что в интересах ребёнка. Основания для такого понимания дают и некоторые нормы действующего законодательства (в том числе Семейного кодекса), которые, противореча и принципу родительского права, и предназначению органов опеки, позволяют опеке судить об интересах детей в полноценных семьях. Участие опеки в делах таких семей создаёт конфликт интересов, связанный с тем, что опека сама себе обеспечивает поле работы.
Среди законодателей уже не раз высказывалось мнение, что функции опеки необходимо сократить, не допуская приоритета мнения опеки перед мнением родителей, сохраняющих свои родительские права.
Статья 2 законопроекта последовательно убирает из Семейного кодекса нормы, связанные с участием органа опеки в делах детей, не утративших родительского попечения. Статья затрагивает 16 статей Семейного кодекса: 8, 28, 48, 54, 56, 58- 60, 64-67, 75, 78-80.
Функции опеки относятся не к семейным, а к гражданским отношениям и поэтому они должны со временем быть вынесены из Семейного кодекса в Закон об опеке и попечительстве.
Статья 3. Устранение внесудебного ограничения родительских прав
Статья устраняет или изменяет нормы Семейного кодекса, противоречащие его ст.1, п.1 ст.70 в том, что они ограничивают или игнорируют родительские права без решения суда о лишении родительских прав или ограничении в родительских правах. Такие нормы содержатся в статьях 59, 64, 68 и 130.
Так, в п.2 ст.59 среди условий, при которых можно игнорировать мнение родителя для перемены имени и фамилии ребёнка, называется не только лишение родительских прав и признание родителя недееспособным, но и “невозможность установления его места нахождения”, и даже “уклонение родителя без уважительных причин от воспитания и содержания ребенка”. При этом даже не требуется, чтобы эти обстоятельства были установлены судом.
Также, в ст.130 ч.5 среди условий, при которых можно игнорировать мнение родителя для усыновления ребёнка, называется не только лишение родительских прав, но и одно из оснований для лишения родительских прав, при этом вопрос о лишении прав остаётся судом не разрешённым.
Похожее противоречие содержит статья 68, по которой суд или орган опеки и попечительства может отказать родителю в возвращении ребёнка, не ограничивая его в родительских правах. Оно снимается наделением суда правом одновременно ограничить заявителя в родительских правах. После этого, пункт 2 ст.68 убирается как излишний, поскольку предписывает действия органа опеки и попечительства, уже предусмотренные статьёй 123, и, в частности, позволяющие органу опеки и попечительства установить и право удерживавшего лица на опеку.
Удаляется статья 64 ч.2, которая фактически организует вмешательство органа опеки в семью, при этом не указывается, в каких случаях и в каком порядке право судить об интересах детей и родителей переходит к органу опеки.
Статья 4. Защита понятия семьи
Статья устраняет внутреннее противоречие в Кодексе, приводя употребление слов “семья”, “семейный” в соответствие со смыслом юридических отношений, установленным статьями 1 и 2, согласно которым семья строится “на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи”, а семейными отношениями являются отношения между членами семьи, то есть “между супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными)”.
Исключаются употребление слов “воспитание в семье”, “устройство в семью”, “семейное устройство”, когда речь идёт не об усыновлении, а об установлении опеки - то есть об установлении гражданских, а не семейных отношений. Семейные и гражданские отношения имеют существенно различную природу, как отношения между, соответственно, родными и чужими людьми. Семейные отношения не терпят контроля и не осуществляются ради денег.
Использование обществом слова “семья” в рекламно-метафорическом смысле (например, “приёмная семья”, когда речь идёт не об усыновлении, а об опеке, - и далее вплоть до выражений “профессиональная семья”, “временная семья”) приводит к стиранию сущностного различия между родственными отношениям и отношениями опеки, к умалению исключительного значения в обществе института семьи. Использование их в законодательных актах приводит к смешению способов регулирования тех и других отношений, к искажению до противоположности правовой сущности приоритета семейных отношений. Уравнивание в законе семьи и основанных на опеке форм устройства детей обесценивает политические декларации о “приоритете кровной семьи”, приводит общество к фактическому приоритету устройства под опеку в силу экономических преимуществ формы опеки. Таким образом, институт семьи нуждается в защите уже на уровне юридической терминологии.
В соответствии с этим, статья 4 законопроекта:
- уточняет “право ребёнка на воспитание в семье” по смыслу статьи 54 как “право на воспитание в родной семье” (в статье уже установлено право воспитываться именно своими родителями),
- заменяет выражение “устройство в семью” на выражения, выражающие юридические отношения по смыслу нормы в каждом случае, из состава: усыновление, устройство под опеку, устройство в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
- вносит изменения, вытекающие из изменений ст.145 п.6 и ст.152 Семейного кодекса в 2008 году, которые уточнили сущность “приёмной семьи” как опеки по договору, что сделало излишними оставшиеся в Кодексе уточняющие обороты “в том числе приёмную семью” и им подобные. В этой же связи в главе 21 “Приёмная семья” выражение “приёмная семья” заменяется на “опека по договору”, становится излишним термин “приёмный родитель” и теряет содержание статья 153.
- устраняется упоминание “патронатной семьи”, так как, с одной стороны, определение этой форме устройства детей в Кодексе не даётся (что может привести к узакониваю регионами различных по сути форм под одним названием), а с другой стороны, имеющаяся на сегодня в регионах практика основана на уже установленных в Семейном кодексе формах.
Из последующих редакций Семейного кодекса вопросы «послесемейного» устройства детей могут быть вынесены.
Раздел 2. Утрата родительского попечения и её последствия
Статья 5. Основания и порядок признания утраты попечения родителей
Уточняется смысл понятия “ребёнок, оставшийся без попечения родителей” и порядок действий для назначения такого статуса, исключающего произвол органа опеки.
Это понятие в Семейном кодексе косвенно содержится в ст.121 ч.1 и осталось неизменным с 2008 года, несмотря на то, что в 2013 году оно получило явную дефиницию в другом законе - "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (ФЗ-159 от 21.12.1996 г.).
Законопроект вводит в Семейный кодекс явную дефиницию этого понятия на основе указанной более современной нормы, исключающую оценочный характер, оставляя оценку качества попечения исключительной прерогативой суда. Сейчас орган опеки, присваивая ребёнку статус “оставшийся без попечения” на основе оценочных критериев, сам себе присваивает право жизнеустройства ребёнка, то есть, фактически, лишает родителей родительских прав без суда, используя статус против его назначения.
В результате такого изменения ст.121, выявление детей, оставшихся без попечения родителей, упрощается, так как орган опеки не устанавливает факт утраты попечения, а только проверяет информацию об этом, установленную гражданами и другими органами. Соответственно, вносится изменение в ст.122, исключающее практику смешения понятий “утраты попечения” с “недостаточным попечением”, которое само по себе не может влечь за собой отобрание ребёнка и его дальнейшее устройство.
Статья 6. Укрепление приоритета родственного устройства детей
Статья обеспечивает приоритет передачи детей, оставшихся без попечения родителей, их родственникам. Этот принцип, зафиксированный в части 5 статьи 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве», в настоящий момент недостаточно гарантирован. Органы опеки и попечительства не рассматривают ситуацию утраты попечения как “ситуацию, в которой они обязаны немедленно назначить опекуна или попечителя” (ст.12 закона). Они часто предпочитают изъять ребёнка в организацию и впоследствии передать его потенциальным опекунам из своего банка данных. Закон не обязывает их обратиться к родственникам и предложить им принять на себя опеку, если родственники сами не узнали о ситуации и не подали заявление. Закон даёт право, но не обязывает органы опеки назначить над ребёнком предварительную опеку при наличии такой возможности.
Статья законопроекта исправляет указанные недостатки, устанавливая необходимость назначения предварительной опеки после утраты ребёнком попечения и прописывая приоритет и порядок обращения к родственникам, позволяющий во многих случаях избежать травмирующей психику ребёнка фактической передачи детей в организацию или чужим людям.
За исключением этой меры, выбор формы устройства детей органом опеки и попечительства передаётся полностью на усмотрение этого органа, то есть другая регламентация действий органа опеки, наоборот, исключается.
Раздел 3. Защита целостности семьи
Статья 7. Защита неразлучности семьи
Статья регулирует вопрос об удержании ребёнка вопреки желанию его родителей. Действующая формулировка ст.68 Семейного кодекса не обеспечивает эффективной защиты семьи в случае, когда удерживающим ребёнка лицом является лицо с преступными намерениями или государственный орган или учреждение, так как судебная процедура не способна быстро прекратить разлуку. Она приемлема разве что для случая спора между раздельно живущими родителями или родственниками ребёнка, то есть для ситуации, которая и без того предусмотрена пунктом 3 статьи 65. Но в практике распространены случаи, когда родителям, не лишённым родительских прав, чинят незаконные препятствия для возвращения своего ребёнка из сиротского учреждения, когда без их согласия передают детей под постоянную опеку - то есть фактически происходит внесудебная процедура лишения родительских прав.
Статья явно вводит в ст.68 Семейного кодекса положения частей 1 и 4 пункта 9 Конвенции о правах ребёнка о том, что разлучение ребёнка с родителями без их согласия допустимо только по суду и в случаях, предусмотренных законом.
Статья 8. Ответственность за незаконное отобрание и устройство детей
Вводится уголовная ответственность за нарушение принципа разлучения ребёнка с родителями вопреки их желанию, в частности за отказ удерживающего лица (если это не другой родитель) немедленно вернуть ребёнка. Одновременно расширяется перечень оснований для уголовной ответственности и увеличиваются санкции за незаконные действия по усыновлению или передаче под опеку.
Уточняется описание случаев непосредственной опасности жизни и здоровья, в которых признаётся необходимым немедленное отобрание ребёнка, с целью подчеркнуть, что речь идёт об остром и серьёзном характере опасности, а не о негативных факторах обстановки, в которой семья живёт постоянно.
Для таких случаев вводится детальный порядок немедленного отобрания ребёнка, гарантирующий последующий надзор за производством немедленного отобрания, а также процедура судебного подтверждения необходимости отобрания ребёнка в виде ходатайства об обеспечении иска о лишении прав. В отличие от других мер обеспечения иска, для рассмотрения такого ходатайства вводится гласный порядок рассмотрения с участием заинтересованных лиц и прокурора.
Статья 10. Положение малолетних родителей
Статья направлена на защиту целостности семьи, пережившей особую ситуацию, когда в ней появляется малолетняя мама. Статья предотвращает разлуку такой матери с младенцем, исходя из того, что такая мама остаётся ребёнком, а её семья пережила тяжёлое вторжение. Устанавливается, что младенец в таком случае остаётся в той же семье, в которой родился, заботу о младенце принимают вместе с малолетней мамой её законные представители (как правило, родители), а не чужие люди или совративший девочку педофил, спасающийся от преследования через брак или опеку.
Для этого подтверждается незыблемость нормы о минимальном брачном возрасте, а также устраняется внутреннее противоречие с уже содержащимся в статье 62 Семейного кодекса принципом, что родительские права (как и гражданские права при неполной дееспособности в силу возраста - ст. 26 Гражданского кодекса РФ), осуществляются родившей мамой не самостоятельно, но при помощи её законного представителя - родителя или организации.
Действующая норма статьи 62 с одной стороны позволяет малолетней матери жить с младенцем и участвовать в его воспитании (ст. 62 ч.1), а с другой стороны требует назначить младенцу опекуна (ст.62 ч.2). Последнее требование оказывается и практически не исполнимым (ведь опекун должен жить и с младенцем, и с его мамой), и излишним, так как подросток и так не живёт без законных представителей. По своей правовой сути это требование отстраняет законного представителя несовершеннолетнего родителя (например, бабушку малолетнего ребёнка) от его прав и обязанностей по представлению интересов несовершеннолетнего, в данном случае по осуществлению родительских прав несовершеннолетнего. На практике это приводит к отстранению родной бабушки младенца и жестокому разлучению младенца с его матерью.
Раздел 4. Процессуальная и социальная защита семьи
Статья 11. Предоставление родителям адвоката
Вводится обязательное участие адвоката на стороне родителей в судах по искам о лишении (ограничении) родительских прав и восстановления в них.
Статья 12. Проверка работы социальной защиты перед лишением прав
Вводится в законодательство правило, существующее сейчас в виде ведомственной рекомендации: ”Действия органов опеки и попечительства должны быть направлены на сохранение семьи, создание условий для воспитания ребенка в родной семье. Инициирование вопроса о лишении родительских прав должно рассматриваться в качестве крайней меры воздействия на родителей, применяемой только в тех случаях, когда иные меры не дали результата” (Письмо Минобрнауки РФ от 25.06.2007 № АФ-226/06). В 2013 году эта норма получила опору в Семейном кодексе, в который был добавлен пункт (ст.65 п.4) о праве родителей на содействие в получении помощи.
Предлагается установить, что иск об ограничении родительских прав по инициативе государственных органов может подаваться, если исчерпаны другие меры содействия семье для устранения причин и условий, ставших основанием для иска.