Общественные слушания, посвященные обсуждению проекта федерального закона «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Трудовой кодекс Российской Федерации в части передачи детей на социальное воспитание»

19.03.2015

11 марта 2015 года в Общественной палате Свердловской области состоялись общественные слушания, посвященные обсуждению проекта федерального закона «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Трудовой кодекс Российской Федерации в части передачи детей на социальное воспитание». Законопроектом предлагается установить дополнительный механизм устройства детей-сирот в семью, при котором дети могут быть переданы на возмездную опеку, а к опекунам – социальным воспитателям будут применяться правила трудового законодательства.

Ранее представители общественности высказывали негативное отношение к рассматриваемому законопроекту и «констатировали фактическое вытеснение политики защиты семьи политикой обеспечения новых рынков – рынка обслуживания семей и рынка содержания детей, создаваемого вместо помощи настоящим семьям путём ускоренного искусственного развития институтов псевдосемейного устройства».

В общественных слушаниях приняли участие члены Общественной палаты Свердловской области, консультанты-эксперты Общественной палаты Свердловской области, представители Законодательного собрания Свердловской области, Министерства общего и профессионального образования Свердловской области, Министерства социальной политики Свердловской области, Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, Уполномоченного по правам ребенка в Свердловской области, руководители детских домов, представители общественности и другие заинтересованные лица.

Все участники пришли к единогласному мнению о том, что рассматриваемый законопроект требует серьёзной доработки. Во-первых, вводимое законопроектом социальное воспитание» представлено как форма «семейного устройства» детей. Таким образом, переданный на «социальное воспитание» ребенок будет считаться обеспеченным семейным устройством, не будет включаться в число детей, которых смогут взять на воспитание усыновители или настоящие, а не «профессиональные» приемные семьи. Передача ребенка на «социальное воспитание» может повлечь за собой невозможность последующего его усыновления или взятия его под опеку его родственниками, а также затруднить возвращение ребенка в родную семью даже при наличии такой возможности.

Во-вторых, введение такой системы создает объективную экономическую потребность в поддержании потока детей, лишающихся попечения родителей и передаваемых на воспитание в подобные «профессиональные семьи». Фактически, можно говорить в этом случае о формировании своеобразного особого «рынка» детей, лишившихся попечения родителей, где дети выступают в качестве своего рода «сырьевого ресурса». Следствием этого является появление на практике специфических видов безнравственной «предпринимательской» деятельности на этом «рынке», имеющих как формально легальный, так и незаконный (в том числе коррупционный) характер.

По итогам общественных слушаний на основе озвученных предложений разрабатывается резолюция, которая будет направлена в Государственную Думу РФ.

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА

СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕЗОЛЮЦИЯ

В общественных слушаниях приняли участие члены Общественной палаты Свердловской области, консультанты-эксперты Общественной палаты Свердловской области, представители Законодательного собрания Свердловской области, Министерства общего и профессионального образования Свердловской области, Министерства социальной политики Свердловской области, Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, Уполномоченного по правам ребёнка в Свердловской области, руководители детских домов, представители общественности и другие заинтересованные лица.

Рассматриваемый законопроект предполагает введение дополнительного механизма устройства детей-сирот в семью. Так, дети могут быть переданы на возмездную опеку, при этом к опекунам – социальным воспитателям будут применяться правила трудового законодательства.

Институт социального воспитателя предусматривает заключение с возмездными опекунами трудового договора, определяющего трудовую функцию по воспитанию и защите прав и законных интересов ребёнка в соответствии с профессиональным стандартом социального воспитателя. Предполагается, что трудовой договор станет фактором гарантий соблюдения сторонами отношений своих прав и обязанностей, условий реализации и совершенствования профессиональных компетенций.

Общественная палата Свердловской области считает, что принятие данного законопроекта в предложенном виде является неприемлемым. Данный вывод обосновывается следующим.

Общественная палата Свердловской области обращает внимание на то, что вводимое законопроектом социальное воспитание» представлено как форма «семейного устройства» детей. Между тем, речь идёт о профессиональной трудовой деятельности по трудовому договору, при этом «социальные воспитатели» в своей деятельности зависят от учреждения для детей-сирот и детей, лишившихся попечения родителей, как от фактического работодателя. Таким образом, «социальное воспитание» является разновидностью их институционального устройства.

Следует подчеркнуть, что необходимо проводить чёткое разделение между подлинно семейным и институциональным устройством ребёнка-сироты. В случае семейного устройства ребёнка принимают в свою семью, руководствуясь милосердием и иными достойными бескорыстными побуждениями. В случае институционального устройства забота о ребёнке и его воспитание являются разновидностью оплачиваемой профессиональной деятельности с соответствующей мотивацией.

Однако, несмотря на это, в законопроекте «социальное воспитание» включается в перечень форм семейного устройства, рассматривается как разновидность опеки и попечительства. Таким образом, переданный на «социальное воспитание» ребёнок будет считаться обеспеченным семейным устройством, не будет включаться в число детей, которых смогут взять на воспитание усыновители, а не «профессиональные приёмные» семьи. Подобная ситуация явно не отвечает интересам детей.

Особую тревогу вызывает то, что передача ребёнка на «социальное воспитание» может повлечь за собой невозможность последующего его усыновления или взятия его под опеку его родственниками. Такая передача может также затруднить возвращение ребёнка в родную семью даже при наличии такой возможности. С учётом того, что в практике нередки случаи необоснованного и несправедливого изъятия детей из семей, это может стать весьма серьёзной проблемой.

Общественная палата Свердловской области убеждена, что, в случае введения «социального воспитания» или аналогичных ему институтов в российское право, необходимо ясно и недвусмысленно исключить понимание или представление их в качестве формы «семейного устройства» или «замещающей семьи». Они должны рассматриваться исключительно в качестве разновидности институционального устройства детей-сирот (то есть устройства их в учреждения для детей-сирот) по аналогии с существующими в некоторых регионах «семейными воспитательными группами». Подобное устройство детей не должно препятствовать действительному их семейному устройству, особенно в семьи их родственников, и не должно препятствовать действиям, направленным на возвращение ребёнка в родную семью, если она имеется. Рассматриваемый законопроект не отвечает этим очевидным требованиям.

Общественная палата Свердловской области отмечает, что «социальное воспитание» в том виде, в каком его предусматривает обсуждаемый законопроект, фактически аналогично существующим в ряде зарубежных стран системам так называемых «фостерных» (англ. "foster families”) или «профессиональных замещающих семей». Используемые в них подходы ведут к целому ряду серьёзных проблем и противоречат подлинным правам и законным интересам и детей, и родителей.

В частности, введение такой системы в виде существования обученных «профессиональных родителей» создаёт объективную экономическую потребность в поддержании потока детей, лишающихся попечения родителей и передаваемых на воспитание в подобные «профессиональные семьи». Прямая или косвенная материальная заинтересованность в его существовании возникает у целого ряда отдельных лиц и хозяйствующих субъектов. Фактически, можно говорить в этом случае о формировании своеобразного особого «рынка» детей, лишившихся попечения родителей, где дети выступают в качестве своего рода «сырьевого ресурса». Следствием этого является появление на практике специфических видов безнравственной «предпринимательской» деятельности на этом «рынке», имеющих как формально легальный (но при этом, зачастую, совершенно безнравственный), так и незаконный (в том числе коррупционный) характер. Это способно привести к систематическому разрушению семей и нанести тяжкий вред родителям, детям и всему обществу. Общественная палата Свердловской области считает неприемлемым введение указанных подходов в российское правовое поле.

Поскольку, «социальное воспитание», предлагаемое обсуждаемым законопроектом, не может быть признано формой подлинно семейного устройства детей-сирот, отсутствует какая-либо необходимость его нормативного обеспечения на уровне федерального закона. Как представляется, подобная форма воспитания детей в условиях, близких к семейным, на дому у профессиональных воспитателей, в том числе состоящих в браке, вполне может быть реализована в рамках действующего законодательства. При необходимости «воспитательные группы домашнего типа» вполне могут действовать в качестве подразделений учреждений для детей-сирот и детей, лишённых попечения родителей, при этом нет никакой необходимости устанавливать опеку над детьми со стороны воспитателей, работающих по трудовому договору в качестве сотрудников соответствующих учреждений. Разумеется, такие формы воспитания детей-сирот при этом не должны и не могут признаваться их «семейным устройством».
Общественная палата Свердловской области считает, что в дополнительных мерах стимулирующего характера для приёмных родителей (опекунов и попечителей на возмездной основе) необходимости нет. При действующем законодательстве их социальная защищённость значительно выше, чем у кровных родителей: приёмные родители получают вознаграждение за свой труд, время исполнения обязанностей опекуна засчитывается им в стаж работы, на содержание детей они получают пособие, а так же причитающиеся социальные выплаты.

В сложившихся условиях попытки повышения социальной защищённости одних граждан – приёмных родителей, при непринятии мер государством по улучшению положения других - кровных родителей, выглядят аморально. Настоящий законопроект закладывает правовой дисбаланс и дискриминацию прав родителей и детей в естественных семьях, где родители воспитывают родных детей.

Общественная палата Свердловской области считает, что подобные законодательные изменения российского права способствуют тому, что семейное воспитание низводится в сферу услуг, что является недопустимым с морально-этической и духовной позиции. Семья предполагает тонко и высоко организованные межличностные отношения. Авторы законопроекта предлагают заменить их на товарно-денежные отношения.
Анализ законопроекта позволяет выявить в нём существенные недостатки содержательного характера, обуславливающие правовую и социальную неприемлемость рассматриваемого законопроекта.

Так, условия приёма социального воспитателя в образовательную организацию для детей-сирот предполагают выполнение ими трудовых функций в отношении только тех детей, которые помещены в данную организацию.

Таким образом, заключение трудового договора с социальным воспитателем и его работа в данном учреждении возможна только в отношении тех детей, которые являются его воспитанниками. Быть социальным воспитателем в отношении иных детей, не находящихся под надзором в образовательной организации, согласно законопроекту, невозможно.

Пункт 4 статьи 35 ГК РФ предусматривает, что недееспособным

или не полностью дееспособным гражданам, помещённым под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации. Таким образом, выплачивая социальному воспитателю заработную плату за его трудовую деятельность по основному месту работы в организации для детей-сирот, которую он выполняет на дому, а так же вознаграждение, как опекуну (попечителю) на возмездной основе (п. 7 ст. 145 СК РФ), государство одни и те же обязанности по воспитанию, обучению и содержанию ребёнка будет оплачивать в двойном размере.

Вместе с тем законопроект не отвечает на главный вопрос, в чём будут заключаться трудовые обязанности социального воспитателя за пределами обязанностей приёмного родителя, и почему на приёмного родителя, получающего вознаграждение за свой труд, в отличие от опекуна-родственника, исполняющего свои обязанности безвозмездно, нельзя возложить исполнения функций по указанной в законопроекте программе, выполнение которой законодатель, по всей вероятности, считает основной трудовой обязанностью социального воспитателя.

В законопроекте отсутствуют положения, разъясняющие, каким образом будут устанавливаться нормы труда (ст. 160 ТК РФ); оплачиваться время простоя (ст. 157 ГК РФ), когда ребёнок будет находиться на лечении в стационарном медицинском учреждении, на отдыхе в загородном лагере, санатории; каким образом будет проводиться нормирование рабочего времени; будет ли выполнение программы в вечернее (после 18:00 час.), ночное время и праздничные дни считаться переработкой, и в каком размере будет оплачиваться переработка; каким образом инспекция труда сможет проверить условия работы социального воспитателя; каким образом работодатель сможет выявить дисциплинарные проступки в условиях отсутствия контроля; как работодатель сможет проверить качество работы социального воспитателя.
Законодатель предлагает закрепить за социальными воспитателями опеку и попечительство на возмездной основе с заключением трудового договора. При этом лицо, поступающее в образовательное учреждение на должность социального воспитателя не должно предъявлять справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, если такая справка уже предоставлялась в орган опеки и попечительства.

При таких обстоятельствах будут нарушены нормы ст. 65 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой указано, что лицо, поступающее на работу, обязано предъявить работодателю указанную выше справку, поскольку в силу статьи 351.1 ТК РФ к трудовой деятельности в сфере образования, воспитания не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость. Орган опеки и попечительства для лица, поступающего на работу в образовательное учреждение, не является работодателем.

Предложенная законодателем редакция о введении в Трудовой кодекс РФ новой дополнительной статьи, устанавливающей особенности регулирования труда опекунов и попечителей под № 351.4 несостоятельна. Статья под указанным номером в ТК РФ уже имеется и называется «Дополнительные основания прекращения трудового договора с помощником нотариуса».
Законодатель предлагает в пункте 6 статьи 148.2 Семейного кодекса РФ «Размер заработной платы, причитающейся социальным воспитателям, размер денежных средств на содержание каждого ребёнка, а так же меры социальной поддержки, предоставляемые социальным воспитателям, предусмотреть в Трудовом кодексе РФ.

При этом необходимо отметить, что социальные гарантии для данной категории граждан предусмотрены Федеральным законом Российской Федерации от 21.12.1996г. № 159 «О дополнительных гарантиях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», а размер выплат денежных средств на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), являются расходными обязательствами Российской Федерации и устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На основании изложенного Общественная палата Свердловской области считает необходимым рекомендовать Государственной Думе Российской Федерации отклонить законопроект N 649934-6 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Трудовой кодекс Российской Федерации в части передачи детей на социальное воспитание».

Настоящая резолюция направляется всем участникам слушаний, в СМИ и иным заинтересованным лицам.