Находясь в командировке в Вашингтоне, постоянно удивлялся работе местных дворников. Каждый из них убирал строго свой участок дороги и не трогал мусор, лежащий в метре от него. Стоит ли говорить, что даже если 90% дворников честно выполняют свою работу, при таком подходе создается общее ощущение от Вашингтона как от грязного города?
В России же наоборот. Когда во время субботника я убираю свой участок парка, у меня есть все основания словесно простимулировать коллегу, который плохо убирает соседний участок. И мне для этого не нужно обращаться к внешнему регулятору, я могу сделать это напрямую. Если же по каким-то причинам соседний участок остается убран плохо, часть его уберу я сам. Ведь из-за его состояния портится впечатление от результатов и моей работы - остается невыполненной общая задача.
На мой взгляд, разница в подходах к уборке территории иллюстрирует различие в системах распределения ответственности у нас и на Западе. В США традиционно каждый исполнитель отвечает за свой участок работы, его зона ответственности минимально пересекается с зонами ответственности других (рисунок 1). А общий контроль выполняет внешний регулятор
Рисунок 1 – Традиционное распределение ответственности исполнителей на Западе
В России внешние регуляторы деятельности исполнителей тоже есть, но к ним обращаться традиционно было не принято. При этом зоны ответственности исполнителей сильно пересекались (рисунок 2). Контроль друг за другом и за процессом выполнения общей задачи во многом осуществляли «смежники», которые могли и помочь, и подсказать, и простимулировать друг друга, при необходимости
Рисунок 2 – Традиционное распределение ответственности исполнителей в России
Я говорю в прошедшем времени, потому что российская система распределения ответственности в управлении постепенно дрейфует от «традиционной» в сторону «западной». По итогам административных реформ устранено «дублирование функций», прописаны зоны ответственности и сформированы системы показателей эффективности каждого исполнителя (KPI - key performance indicators).
И в «мирное» время новая система вполне себе работала. Без дублирования функций снизилась рентная (не только коррупционная) нагрузка. Выросла эффективность управления (или смежники перестали мешать друг другу рисовать красивые отчеты?). Стало проще выявлять в чьей зоне ответственности возникли проблемы, в чьей – есть достижения, и продвигать эффективных менеджеров…
Но как эта выстроенная под мирное время система поведет себя во время кризиса? Была ли соответствующим образом налажена работа важных для «западной» системы внешних регуляторов? Регуляторов сверху (суды, различные надзорные инстанции), и снизу (выборность исполнителей. Ответственность исполнителей за имидж партии), и сбоку (конкуренция групп исполнителей)? Или напротив, умение договориться или грамотно парализовать работу подобных «мешающих работать» механизмов, на самом деле обеспечивающих эффективность работы системы, стало восприниматься как своего рода доблесть и даже проявление патриотизма?
Предлагаю провести мысленный эксперимент. Представим себе чисто гипотетическую ситуацию (все события вымышленные, любые совпадения с реальностью случайны): в стране эпидемия нового заболевания. При этом предположим, что вакцинация является единственным эффективным способом профилактики новой болезни (данная предпосылка обычно действительности не соответствует, но у нас же воображаемая ситуация). Логичным показателем эффективности для бюрократов при этом становится доля вакцинированных на вверенной им территории. И раз эпидемия – ситуация чрезвычайная, бюрократы наделяются чрезвычайными полномочиями.
И что же помешает крупному региональному бюрократу выкрутить все возможные «переключатели управления» на максимум ради увеличения числа «палок» в своей отчетности, пренебрежительно отнесясь к последствиям для смежников и системы в целом? Например, открыть пункты вакцинации в торговых центрах и на пеньках в лесу, профанируя при этом медосмотры и игнорируя временные и постоянные медотводы ради обеспечения массовости? Даже если вакцина безопасна, недавняя вакцинация не является фактором тяжелого течения заболевания при заражении сразу после прививки (или при вакцинации уже больного) и не увеличивает вероятность заражения на какое-то время, подобный подход не может не навредить части граждан (а кого-то может и убить).
Теоретически, это ухудшит отчетность бюрократов, отвечающих за социальную сферу и здравоохранение, но что они могут сделать? В суд подать? А кто и как доказательства будет собирать? И сколько времени продлится разбирательство? И точно ли крайними не окажутся рядовые врачи?
К слову, а бюрократы из социального блока точно не заинтересованы в ухудшении положения у себя? Не происходят ли в России парадоксальные ситуации, в которых чем хуже работает бюрократ, тем больше ресурсов и полномочий получает? Если бы в твоей зоне ответственности также работали и смежники, при ухудшении ситуации ресурсы и полномочия могли бы получить они. Но если смежников нет, но при этом, несмотря на все твои “героические усилия” и проведенные мероприятия (о которых имеются соответствующие отчеты), ситуация в твоей зоне ответственности как-то сама собой становится экстренной, кому в первую очередь выделят ресурсы для исправления положения?
Но вернемся к нашему условному крупному региональному бюрократу. Что же помешает ему вести пропаганду вакцинации самыми грязными методами, считая граничащие с экстремизмом? Да, у разжигания ненависти к отдельным социальным группам могут быть последствия вроде дискриминации непривитых со всеми сопутствующими экономическими и политическими рисками, но все это – в чужой зоне ответственности.
А может ли крупный бюрократ угрожать проверками и штрафами бизнесу, в том числе не связанному с высоким рисков заболевания инфекционными болезнями (исчерпывающий перечень утвержден Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. № 825), и заставить тот прививать своих сотрудников? Почему нет? Но перемолоть людей административными шестеренками и заставить уколоться, даже если они боятся за свою жизнь и здоровье – удовольствие не бесплатное. Даже если вакцинация пройдет успешно, сам факт игры в подобную «русскую рулетку» оставит психологическую травму, с последствиями которой разбираться придется еще долго. Особенно если принудить вакцинируемого подписать издевательское «информированное согласие», хотя согласие это - совсем не добровольно, и уж точно не информированное...
Описанные выше меры окажут положительное воздействие на число «палок» в отчетности конкретного бюрократа, но как достижение этого «локального максимума» повлияет на систему в целом? Даже если гипотетическая вакцинация от эпидемии спасительна, что помешает издержкам ее проведения превысить негативные последствия самой эпидемии?
А можно ли перед подобной системой ставить задачи более комплексно? Например, не «максимизируй число привитых», а «минимизируй смертность» по всем причинам, хотя бы краткосрочную? Или для этого нужно прописать показатели эффективности для каждого бюрократа и бюрократика, а потом – гармонизировать их между собой? И кто это будет делать - бюрократы, сами для себя?
И отдельный вопрос – если вакцина защищает от тяжелого течения болезни, но недостаточно защищает от заражения и последующей передачи заболевания, то коллективный иммунитет от этой болезни невозможен. Если при этом вирус активно мутирует, вакцинация из стратегического ответа на вызов превращается в тактический ход, позволяющий временно сократить число жертв и выиграть время. Выиграть время для чего?
Будет ли выигранное различными средствами время использовано для разработки альтернативных стратегий борьбы с вирусом? Или для адаптации к жизни в условиях постоянной угрозы роста заболеваемости? Будут ли активно строиться новые больницы? Увеличиваться число бюджетных мест в медицинских ВУЗах? А в педагогических ВУЗах, параллельно с ростом числа школ? Какие механизмы обеспечат хотя бы рассмотрение этих вопросов?
А кто вообще в этой системе формально должен заниматься стратегическим планированием и следить за тем, чтобы реализация мер по достижению целевых показателей в зоне ответственности одного бюрократа не создавало негативные внешние эффекты за ее пределами? Издержки и риски работы этих людей не запретительно высоки?
А кто мог бы делать это неформально, в инициативном порядке обосновывая опции для управленцев? Их деятельность не табуирована?